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困难重重的环保执法

封面故事 霍思伊
全国环境监管执法能力依然相对薄弱,难以承担繁重的执法任务


2月23日,四川省德阳什邡市,环保警察对一家企业里流出的污水进行取证。图/CFP

困难重重的环保执法


《中国新闻周刊》记者|霍思伊

拒绝接受检查,称执法人员证件有问题,不提供环保资料,大门紧锁,将执法人员扣留超1小时。

这一恶性阻挠执法事件发生于4月16日上午。环保部第十五督查组在对山东绿杰环保节能科技有限公司检查时,该公司负责人赶到现场,对其进行阻挠、扣留,直到公安机关到场后,才放督查组离开。

此次事件并非孤例。

就在两天前的4月14日,环保部第十二督查组在对山西省阳泉市盂县南娄镇坡头村东西垴工区进行现场检查时,企业拒绝接受检查。

而4月16日当天,除了济南执法受阻以外,第十九督查组在山东省聊城市也有类似的遭遇。茌平县鑫隆钢材有限公司被发现直排大量生产废水,厂内人员拒不开门接受检查。

17日,第十五督查组在对山东省济南市洁龙清洗助剂有限公司开展督查时被阻挠检查。第二十八督查组在河南省濮阳市南乐县永得纺织厂准备进厂时,被厂内人员发现,随即反锁大门,停止生产,拒绝检查。

更有甚者,第九督查组17日在河北省邢台市现场检查时,执法证被抢夺。

4月5日,环保部宣布从全国抽调5600名环境执法人员,对京津冀及周边传输通道“2+26”城市,开展为期一年的大气污染防治强化督查。上述阻挠执法事件即发生在这一被称为“国家层面直接组织的最大规模行动”期间。

据环保部最新通报,截至4月20日,各督查组已完成对28个城市的第一轮督查工作。据统计,自督查工作开展以来,各地发生拒绝检查、阻碍执法事件共11起,涉及山东省济南等6个地市。

在4月21日举行的环保部4月份例行新闻发布会上,环保部环境监察局局长田为勇坦言,目前中国环境污染违法犯罪行为高发多发态势,仍没有根本性扭转,企业顶风非法排污的现象还比较普遍,暴力抗法的案例时有发生。与此对应的是,全国环境监管执法能力依然相对薄弱,难以承担繁重的执法任务。

强制力缺失

“他们不怕我们,这是我们的困境。”谈到环保执法受阻的种种情况,一位不愿具名的省级环保执法人员这样告诉《中国新闻周刊》。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘对《中国新闻周刊》分析指出,济南事件折射出企业的某种错误认知,即自认为采取这种方式不会造成很严重的后果,因此才能够如此“猖狂”。这同时也说明,在过去,环保部门对于企业拒绝检查的行为处罚力度不够,没有形成威慑。“企业可能认为,相较安装环保设施或者停产,拒绝执法的成本小多了。”

在2015年的全国两会上,中国政法大学环境资源法学教授王灿发指出,“过去我国环境违法成本低,建设项目违法最高罚款20万元,与水电等大型工程几百亿元的投资相比,罚款尚不及一天的设备租金。”

但他也表示,新《环保法》生效以来,按日计罚等规定,使违法成本有所增加。王灿发以实施按日计罚的重庆市为例,据统计,企业违法行为改正率从过去的4.8%增长到实施按日计罚后的84%。

新修订的《环保法》自2018-02-25起开始施行,赋予了环保部门按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留和移送涉嫌环境污染犯罪等五种新手段。

数据显示,2016年全国五类案件共22730件,同比上升93%。其中按日连续处罚案件共1017件,同比上升42%,罚款8.14亿元,同比增加43%;查封扣押案件共9976件,同比上升138%;限产停产案件共5673件,同比上升83%;移送行政拘留共4041起,同比上升94%;移送涉嫌环境污染犯罪案件2023件,同比上升20%。

然而,环保部原总工程师、中国工业环保促进会会长杨朝飞认为,不可否认,新《环保法》实施以来,环保执法得到了加强,但仍然存在执法不到位的情况。执法不到位的原因非常复杂。比如,“按日计罚全国才1000多件,但是按照现在污染的情况,我觉得一万多件都不为过”。

即使有了按日计罚等新增手段,但前述环保执法人员告诉《中国新闻周刊》:“处罚是处罚的事儿,现场执行力是现场执行力的事儿。”

杨朝飞指出,目前,环保部门的执法强制力依然有限。

比如,环保部门责令企业停止排污,如果企业拒不理会,继续生产,环保部门一般也不敢在现场直接断电,让所有的设备和机器立即停止运行。环保部门虽然可以责令停产,但是据《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》,在作出停产整治决定前,应当书面报经环保主管部门负责人批准。批准通过后,方可对企业下达《责令停产整治决定书》,于7个工作日内送达排污者。

“因此,环保部门的执法人员没有现场进行强制执行的权力,需要走程序,程序没完成,不能现场停下来。”

针对此前发生的济南事件,新华社评论称:如果让企业对执法人员进行阻挠甚至扣留,可能会给不法分子提供更改环保数据、销毁相关证据的时间,从而让环保督查组的现场检查大打折扣。

这也是一线环保执法人员最大的担忧。

前述环保执法人员指出,因为缺乏现场执行的强制权,被企业阻碍时无法采取有效措施,于是企业会利用时间差破坏证据,使取证难度加大。

执法周期漫长

河南某县环境监察支队成员王博告诉《中国新闻周刊》,他对环保部门强制执行权的理解就是:把案子移交给公安机关和法院。

某小餐馆违规烧煤,经环保部门多次警告后依然我行我素,在多次警告未果的情况下,环保部门最终申请法院强制执行。

这是王博在日常环境监督管理中经常遇到的情况。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘指出,环保执法落实难,是因为环保部门没有直接的强制执行权,只能借助法院申请强制执行。而申请法院强制执行,往往程序复杂,周期较长。

以一般性罚款为例,在行政处罚决定书发出以后,违法企业应该在接到处罚决定之日起十五日内将罚款缴至指定银行和账号。如不服可自决定书送达之日起60日内申请行政复议;或在决定书送达之日起六个月内向法院提起行政诉讼。

如果在上述期限届满时,违法企业既没有上诉,也没有申请行政复议,且拒不履行处罚决定,环保部门可以申请法院强制执行。

等到法院审查后对企业进行强制执行,此时,自下发行政处罚决定书之日算起,往往已经是一年以后。

有时,法院还会因证据不足或种种原因而拒绝强制执行或无法强制执行。

江苏省句容市人民检察院庞云云曾撰文指出,有的企业在法院强制执行之前即被转让,导致无法强制执行。有些企业已经建成,只能走另一个法律程序,法院也不能强制执行。现实执法中,环保部门责令企业停止生产,可能会拖上一年甚至几年,造成污染扩大。

瑞安市政协第十一届五次会议第42号提案中曾举过一个生动的例子,以此说明环保部门执法落实之难。

潘岱化工园区中的鸿润带业有限公司,属于非法染色行业,2005年生产,发现该公司未批先建直排废水后,马上进入立案程序。立案时间2018-02-25,行政处罚告知书时间为2018-02-25,行政处罚决定的时间为2018-02-25,2018-02-25按程序申请法院强制关闭。

但是该公司无视法律,在一段时间后,擅自启封法院封条恢复生产。后于2018-02-25、2018-02-25、2018-02-25又分别被立案处理,于2018-02-25受到法院强制关闭并作断电处理。但该厂我行我素,拒不执行停产处理,又自行发电进行生产。市环保局及时又向法院再次申请强制关闭,于2018-02-25对生产设备的进出水管路进行了切割,该厂又擅自连接好进出水管路。面对这样一个目无法纪的企业, 2018-02-25环保局和法院再次强强联手,最终才得以将其关闭。

提案中称,环保执法部门没有先予执行的权力,执法难度大。解决一件有污染的投诉件,只能通过司法程序予以立案,从现场取证到行政处罚事先告之书、行政处罚决定书作出,从申请法院强制执行到彻底停产,流程复杂时限长,一般需要6个月或一年多的时间。

对于已立案的一些非法点,有些业主通过转让店铺或更名经营方式逃避处罚。一些已取得工商营业执照的企业,法院执行时采取的不是全部停业处理,而是对其有污染的某个车间或厨房进行处置,执法力度较低,难以从源头上解决违法经营、偷排超排问题等。

中国人民公安大学教授邢捷坦言,环境执法难是近年来开展环保工作、查处环境污染事件中反映出的普遍难题,主要表现在环保部门的执法力量相对较弱,环境执法缺乏应有的权威性。由于没有强制权力,环保部门经常会遇上取证调查的难题,陷入“企业无赖、环保无奈”的尴尬执法境地。

联动衔接

2018-02-25,国务院办公厅发布了关于加强环境监管执法的通知。

通知中指出,全面实施行政执法与刑事司法联动。各级环保部门和公安机关要建立联动执法联席会议、常设联络员和重大案件会商督办等制度,完善案件移送、联合调查、信息共享和奖惩机制,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。

发生重大环境污染事件等紧急情况时,要迅速启动联合调查程序,防止证据灭失。

而就在之前的一个多月,广东省佛山市公安局经侦支队环境犯罪侦查大队和顺德区公安局经侦大队环保中队同时揭牌成立,正式宣告广东省有了自己的专职“环保警察”。

佛山市环保局副调研员沈成兴在接受媒体采访时表示,与环保监察人员相比,警察有刑事执法权,可以依法强制扣押、刑事拘留。“可以说有环保警察在场,我们执法多了几分底气。”

事实上,自2006 年河北省安平县成立了全国首家环保公安“安平县环境保护派出所”之后,山东、河北、浙江、安徽、江苏、云南等省的许多城市也纷纷成立了专职的环保警察队伍。

2017年,北京市政府工作报告将“组建环保警察队伍,强化环境监管执法”写入其中。1月18日,北京市公安局环境食品药品和旅游安全保卫总队成立,下设环境保护支队,满编50人,警员均是北京市公安局各单位的精英,办案经验丰富。除此之外,各公安分局也将陆续组建自己的队伍。

北京市环境监察总队的李斌告诉《中国新闻周刊》,目前,北京市公安部门和环保部门配合密切,已经建立了联合执法长效机制,北京市环境监察总队下设环保公安联合执法行动办公室,有公安部门人员常驻其中。

在今年两会上,环保部部长陈吉宁指出,要运用好刑事和民事等多种法律手段。通过配合高法、高检出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律问题若干问题的解释》,联合公安部、高检制定实施《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,过去行政执法采用的很多证据刑事证据接不上,很难把它作为刑事案件来处理。通过这些工作,去年全国移送涉嫌环境污染犯罪案件共6064件,比2015年增长37%。

除了要加强与公安机关和司法机关的联动衔接,多位受访的环保执法人员告诉《中国新闻周刊》,更重要的是,要加强负有环保职责的政府各部门之间的执法联动,转变观念。

江苏省句容市人民检察院庞云云在《环境执法困境及出路探析》一文中明确指出:环保执法长期面临的困境是,缺乏联动执法机制协调合作。在基层环境执法中,环境保护长期以来被认为是环保部门一家的事情,因此这种环保“单打独斗”的问题一直没能得到解决。

中部某省一位不愿具名的环保部门人员告诉《中国新闻周刊》,该省省委办公厅明明已经专门发文明确了各厅局、省直各单位所承担的具体环保职责,但在具体实践中,“包括一些处级干部仍然存在一种观念,一说环保就是环保部门的事儿。”

他举例称,比如按照规定,农村垃圾归省住建厅来管,而农村的整体环境建设和宣传归口到省委农办,农田的污染则归省农业厅,职责很明确。“但是你一说有一个提案建议,他们(有关部门)就说‘那环保呢?’就是什么事儿都要把你(环保部门)拉上。观念还没转变过来。”

前述省级环保执法人士也指出,环保部门的弱势主要表现在“总是后知后觉”。等到已经产生了污染环境等问题,环保部门才去设法解决麻烦,但如果前期能够将关口前移,比如产业部门在企业生产时就对其在原材料选择、能耗工艺、排放设备等方面严加把关,环保部门的压力就会减轻很多。

“现在他们(产业部门)的态度是,我们只管生产,然后产品生产出来,污染了环境,你们(环保部门)来治。这就相当于火着起来了,你设法去扑灭,那为什么不在没着火的时候把易燃物转移掉呢?”他说。

因此,他建议,应该将控制污染的端口前移,需要加强产业、工信、发改、农业等负有环保职责的各部门之间的联动协调。

陈吉宁在2017年全国环境保护工作会议上指出,环境保护是一项综合性工作,从来都不是环保部门一家的事,需要多部门统筹协调、齐抓共管、综合管理。

他表示,正在开展的省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革中,一个重要思路就是明确地方政府各部门的环保职责,建立各部门保护环境的协调协作机制。“抓发展的抓环保,抓产业的抓环保,抓建设的抓环保,形成齐抓共管的工作格局。”

力量薄弱

2018-02-25下午15时许,济南市大气污染防治督查组的工作人员刚刚结束了对一处渣土场扬尘污染问题的检查。突然,三辆车直奔两辆执法车而来,将其堵住,十多名手持橡胶棍和砖头的不明身份人员随即下车,开始对督查组的4名执法人员进行围攻殴打,并于十分钟后扬长而去。

公众注意到,此事件中执法人员仅有4人,算上司机也只有6人,面对十多名歹徒,局势完全是一边倒。

济南市环境监察支队支队长谢强对媒体感慨,事件发生时,济南市在编环保执法人员仅300余人,其中市环境监察支队仅76人,各区县监察支队也不过200余人。“全市11个区县,算算有的区县监察支队只有十几个人。”

中国民主促进会中央委员会在2016年2月发布的《关于加强环保执法能力建设的提案》中引述了一组数据:据统计,2013年,我国规模以上工业企业数量为36.9万个,规模以下的工业企业数量更是数量众多,此外还有大量涉及粉尘排放的建筑业工地、涉及油烟治理的餐饮企业。

而2013年我国环保系统共有21.2万人,其中环保机关人员5.3万人(占25%);环境监察人员6.3万人(占29.6%);环境监测为人员5.8万人(占27.3%)。

提案中明确指出:在一些区县,环境监测大队的人数仅在个位数,却需要管理上千家企业。从工作量上看,执法人员担负着十几部环保法律法规、数十项环保标准的执行任务,有些地方还要负责核实企业的各种排污数据等很多额外工作。此外,还有很多工业企业特别是规模以下企业以及非法企业藏匿在山区或偏远农村,前往监测以及执法的时间成本、人力成本很高。

环保部原总工程师杨朝飞告诉《中国新闻周刊》,在区县一级,有环保执法业务能力的人是有限的。一方面是由于大多数基层环保执法人员不是环保专业出身,很多为复转军人;另一方面是培训没有跟上。

杨朝飞还指出,除了人员不足、专业知识缺乏的问题,环保执法人员一直没有全国性的统一执法服装,这是一个多年没有解决的老问题,使得执法的强制力和威慑力降低,不利于执法。

此前,在新《环保法》正式实施半年后,新华社记者在京津冀地区调查发现,不少地方环保部门表示,目前环保执法队伍面临的一个尴尬是:环境监察部门并不在国务院规定的行政执法序列当中。因此,在用车、着装等方面都面临不少问题。此外,经费不足也是困难的一部分。

河南省一位不愿具名的环保执法人员对《中国新闻周刊》透露,以河南为例,县一级环保部门在编的执法人员大约为十几个人,更多的执法人员是与环保部门签订协议的临时工,这些人的工资不能被纳入同级政府财政,只能靠其所在的环保部门自收自支。而排污费,就是环保部门的重要收入来源之一。

“如果猫靠老鼠为生,老鼠都没有了,猫不就饿死了?!”他说。

在今年的全国两会上,陈吉宁表示,在提高环境监管执法能力方面,目前主要有三项工作,其中之一就是推动环境监察执法体制改革。

2018-02-25,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,意见指出,依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段,将环境执法机构列入政府行政执法部门序列,配备调查取证、移动执法等装备,统一环境执法人员着装,保障一线环境执法用车。

地方干预

中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘认为,在近几年中央高压的环保态势和环保部督查组亲自带队检查的背景下,依然发生了济南事件,可以反映出一个问题:有些地方政府对环保仍旧不够重视,或者是表面上重视,背地里却“睁一只眼闭一只眼”。

多位受访者对《中国新闻周刊》表示,目前,一般的大型企业不敢明目张胆地阻碍执法,现实中遭遇的妨碍环保执法的涉事企业,大多为小型的“散乱污”企业,如家庭式作坊或乡镇企业,他们的环保意识和环保观念都严重滞后。

前不久,环保部针对重污染天气组织的专项督查情况通报表示,在督查中发现,一些地方政府存在不作为、慢作为的现象。

对于近期发生的多起阻碍环保执法事件,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为,环境违法违规事件大规模反弹,表面原因是,在前不久结束的取暖季节和两会期间,很多企业因为执行地方的错峰生产计划被限产或停产,影响了生产计划,导致目前反弹式的生产扩大和排放总量增加。但深层次的原因其实是,一些地方党委和政府没能做好经济增长和环境保护的平衡,在转型期建立节能环保的高附加值产业结构和产业布局方面仍存在局限和不足。

河南某县环境监察支队成员王博告诉《中国新闻周刊》,“讲情”现象是当地环保执法的最大障碍。“经常遇到的情况是,我们把工作做了,上面说停(对违法违规企业减弱惩罚力度),领导发话了,下面人听还是不听?”

他感慨,因为领导“讲情”,工作无法顺利开展,但如果遇到督查组下来检查,环保部门的人员还要承担责任,这使得很多基层环保系统人士在工作时毫无动力。

中国人民大学环境学院院副教授石磊认为,环境执法受阻有多种原因,其中之一就是一些企业仗着背后有“保护伞”,不把检查放在眼里。

一些基层环保执法人员也透露,环保人事权在地方,在环保与地方经济发展冲突时,一些地方党委、政府往往要求环保部门服从“发展大局”,有的地方环保局对开发区不敢查、对重点保护企业不敢查、领导不点头不敢查。尤其是市、县环境执法到位难度相当大,即便对违法企业处罚,也存在“虚”多“实”少,导致一些小企业的违法行为痼疾难除。

十八届五中全会上,习近平总书记将地方环保管理体制中存在的突出问题概括为四个“难”:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任;二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求;四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

针对环保人事权的问题,为了有效破除地方保护主义,落实地方政府的环保责任,2018-02-25,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。

环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽指出,在解决地方保护主义对环境监测执法的干预方面,《意见》主要从三个层面破解:一是体制上,省级环保部门直接管理市级环境监测机构,确保生态环境质量监测数据真实有效;市级统一管理行政区域内的环境执法力量,依法独立行使环境执法权。二是保障上,驻市级环境监测机构的人财物管理在省级,县级环保部门的人财物管理在市级。三是领导干部管理上,县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理,市级环保局领导班子由省级环保厅(局)主管。

垂改试点后,虽然县级环保部门的人财物管理被统一收归上级环保主管部门,但王博指出,在现实环保执法实践中,要想绝对地独立执法,破除地方政府的干扰非常困难。

他向《中国新闻周刊》举了一个例子:有一次,他的同事李某在执法时再次被领导“讲情”。李某拒绝,声称垂改后他是市环保局的人。

县政府有关人员回了一句话:“那你的小孩去市里面上学吧,别留在我们县。”
(应采访对象要求,文中王博为化名)

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第801期
声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

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